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陳偉:維修資金工作的十大關系
發布: 2018-11-05 09:37:19    作者: 重慶團萬家科技有限公司

【編者按】住宅維修事關千家萬戶,日常的物業小修與大修中修的責任如何劃分、業主怠于行使表決權怎么辦、維修金怎樣實現有效續籌與日常累積、政府代管與業主自管如何權衡……對于物業專項維修資金面臨的種種實踐難題,國家住建部房地產市場監管司副巡視員陳偉這篇長文,不僅宏觀剖析了物業專項維修資金制度存在的深層次問題,而且對于中觀制度建設和微觀實務操作,提出有所作為的“十大關系”,值得維修金管理部門、業主委員會、物業服務企業等各界深入研讀思考。

物業專項維修資金

根據《物權法》和《物業管理條例》,住宅物業、住宅小區內的非住宅物業或者與單幢住宅樓結構相連的非住宅物業的業主,應當按照國家有關規定交納專項維修資金。
專項維修資金屬于業主所有,專項用于物業保修期滿后物業共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造,不得挪作他用。

【全文如下】

破解住宅專項維修資金制度存在的深層次問題,治本之策在于頂層設計和法律規制,這是毫無疑問的。研判現階段維修資金工作面臨的宏觀形勢,頂層設計尚無清晰的路線圖,法律規制受制于多重因素,但這并不意味著我們只能等待和觀望,在中觀的制度建設和微觀的實務操作層面,依然要堅持有所作為。在當前維修資金代管和監管工作中,我們應當處理好十大關系。


一、維修與維護的關系


處理好維護與維修的關系,是解決維護資金惜用和濫用問題的關鍵。按照通常的行業慣例,物業服務費構成中包含維修養護費,用途是解決物業共用部位、共用設施設備的日常維修養護的問題,而根據《住宅專項維修資金管理辦法》(以下簡稱《辦法》)的規定,維修資金的用途是用于住宅共用部位、共用設施設備保修期滿后的維護和更新、改造。這就自然引出一個問題:發生維修支出時,什么情況下應當使用物業服務費?什么情況下應當使用維修資金?換句話說,也就是物業服務費和維修資金使用范圍的邊界在哪兒?


在目前的法律規范沒有明確規定的情況下,現實中就導致兩種傾向:一種傾向是惜用,業主以不使用或少使用維修資金為目標,盡量要求物業服務企業使用物業費或者開發建設單位承擔維修養護責任,這不僅不能發揮維修資金的應有作用,而且一旦遇到物業服務企業或者開發建設單位推諉拖延,容易造成房屋使用安全的隱患;另一種傾向是濫用,物業服務企業以節省物業服務成本為目標,盡量減少日常維修養護中物業服務費的投入,或者盡量使用維修資金支付日常維修養護費用,這種以維修資金兜底轉嫁日常維修養護成本的做法,損害了業主的利益。


解決這一問題,當務之急在于厘清維護與維修的邊界,基本原則是物業服務費管維護,維修資金管維修。維護與維修,是根據支出數額大小區分?還是按照損壞部位面積確定?是根據預防性和應急性來劃分?還是按照計劃性和臨時性來界定?都要有一個具體而明確的規范,才能在實踐中真正起到指導和監督的作用。


二、專有與共有的關系


維修資金是業主專有的還是共有的?決定了維修資金支配權的歸屬。從旨在解決房屋共有部分維修的用途來看,維修資金的屬性應當是業主共有的,但是《辦法》第九條關于“業主交存的住宅專項維修資金屬于業主所有”的規定,由于缺乏“全體業主”和“共同所有”的明確表述,在理解中容易產生歧義。不僅如此,《辦法》第十條第三款關于“開立住宅專項維修資金專戶,應當以物業管理區域為單位設賬,按照房屋戶門號設分戶賬”的規定,也強化了維修資金與特定業主的對應關系。實踐中,為了代管工作公開透明的需要,最大限度地保障業主的知情權,許多地方在建立分戶明細賬的同時,還定期通過各種途徑公示業主名下的維修資金數額,甚至在此基礎上專為單個業主辦理維修資金一卡通。


上述規定和做法的弊端是,容易造成維修資金為業主專有的假象,讓業主誤以為對其名下的維修資金依然具有支配控制權,不利于維修資金使用中的統一決策。我們歸集維修資金的初衷,就是為了克服單個業主分散決策的難題,通過統一集中方式提高資金使用的效率,業主分別交納維修資金,共同形成“資金池”后,單個業主的維修資金并不獨立存在,而是成為“資金池”的一個不可分割的組成部分,業主對其擁有的份額自然喪失了支配權和收益權,而其對維修資金的使用權和處分權則通過行使表決權的方式得以實現。


維修資金的共有屬性,決定了其本質更多的是屬“房”的而不是屬“人”的!只有這樣定性,我們才能解釋《辦法》第二十八條關于“房屋所有權轉讓時,該房屋分戶賬中結余的住宅專項維修資金隨房屋所有權同時過戶”規定的合理性(也就是維修資金“錢隨房走”的特殊性),才能解釋實踐中少數業主即使表決不同意使用維修資金,也依然要按照業主多數決的結果承擔維修資金使用份額的現象。


三、法定與約定的關系


法定是原則,約定是變通。目前維修資金使用中遇到的最大瓶頸,是法定的“雙三分之二”表決規則,這是大家的共識。突破這一瓶頸的最好辦法,無疑是修法,但在短時間內修改維修資金制度的上位法——《物權法》和《物業管理條例》的相關條款談何容易?


與其守株待兔,不如主動作為,最切實可行的辦法,是在不違背現行法律規定的情況下,通過業主的約定來變通處理。2014年10月住建部和財政部聯合發布了維修資金的52號文件,對維修資金實踐中的諸多問題均有回應,其中最有價值的,是創造性地提出了委托表決、集合表決、默認表決和異議表決四種表決方式,四種表決方式表述非常凝練,表面非常相似,正確使用的提前是準確地理會和把握其前提和內涵。52號文件是指導性的,不具有法律的強制性,因此,變通使用四種表決方式,務必牢記一個前提——在管理規約或者業主大會議事規則中事先約定!


在法定規則難以操作的情況下,充分發揮約定的作用,既能保證尊重業主的意愿,又能規避監管部門的風險,是新時期政府部門真正實現“放管服”的創新之舉。


四、自治與強制的關系


這一關系的背后,是維修資金制度與房屋使用安全制度的關聯與銜接。誰的物業誰作主,題中之義自然包含誰的資金誰作主,雖然目前國內除個別城市外政府代管依然是主流模式,但維修資金由政府代管轉向業主自管是必然趨勢。


無論是代管還是自管,都存在業主怠于使用維修資金履行維修義務的不作為問題,這一問題不僅大陸存在,香港和國外也不例外。業主怠于履行及時維修房屋的義務,一旦造成公共安全事故,損害業主和第三人的人身和財產安全,政府通常難逃其咎。在強調維修資金業主自治的前提下,強化政府的強制作用必不可少,目前我們雖然已經有了應急維修和代為維修的有關規定,但法律效力和善后機制均未建立,在政府主導的強制性鑒定和強制性維修中,如何發揮維修資金的支撐保障作用,正確處理私人物權與公共安全的關系,是我們面臨的長期課題。


五、躉交與期交的關系


與大陸一次性交存維修資金的躉交方式不同,香港、新加坡等地都是采取分期交存的期交方式,通常的做法是在業主每月交納的物業費中提取一定比例的費用,存儲在維修(大修)資金賬戶。


期交方式的優點是業主負擔較輕,便于歸集,有利于解決維修資金的續籌難題,因此深圳、廈門等少數城市也嘗試采取這種方式。


目前來看,期交方式的主要問題是物業服務企業等代收單位存在挪用、侵占和遲延移交的風險,其根本原因是業主組織的不成熟和物業服務企業的不誠信。


個人認為,期交方式利大于弊,比一次性大額躉交更容易為業主所接受,不失為一種解決續交問題的好方法,從政府角度,關鍵在于應當探索建立資金監管機制和侵權追責制度,最大限度保證代收資金的安全,而不是為了避免風險而因噎廢食。


六、代管與監管的關系


雖然《辦法》規定建設(房地產)主管部門對維修資金具有指導、管理和監督的職權,似乎建設(房地產)主管部門在維修資金工作中集運動員、教練員和裁判員的三種角色于一身,但絕不能因此忽視建設(房地產)主管部門根據三種相應職能在內部進行必要的分工和制約,尤其是代管與監管職能的分離。


在業主自管能力普遍較低的當下,政府代管是必要的,但代管應當受到監督,在業主監督困難且流于形式的情況下,政府的監管就不能缺位,否則資金的安全和效率就沒有保障,這是強調代管機構與監管機構分立的理論基礎。


只有區別于代管機構獨立運作,監管機構才能真正起到對代管機構、專戶銀行、物業服務企業等主體的監督作用。監管工作不僅應當貫穿維修資金代管期間的全過程,還應當延伸到資金劃撥給業主大會自管以后。由于目前業主大會的法律地位不明確,多數情況下權利義務失衡,因此只有對業主大會維修資金自管行為進行必要的監管,才能有效防止業主委員會的敗德行為對業主共同利益的損害。


七、審核與審批的關系


《辦法》第二十二條規定,代管期間使用維修資金,需要經過建設(房地產)主管部門的審核同意。審核是一種什么性質的行政行為?與行政審批權是什么關系?我們必須作出回應。


雖然,《辦法》所規定的審核權有別于《行政許可法》中的行政審批權,否則,國務院審改辦早就將它列入改革范圍。但是,2016年武漢市住房維修資金管理中心在行政訴訟中敗訴,以真實案例提示我們維修資金使用審核工作中存在的法律風險(這一案例同樣也印證了前述中關于代管與監管分離的必要性)。武漢市審判機關要求維修資金代管機構要遵循行政法中“正當程序”原則,按照“審慎審查標準”履行審核職責,是一種嚴格的法律責任。


今后,審核工作由代管機構實施還是監管部門行使?審核是程序性的還是實質性的?審核應當包含的必要程序和內容是什么?業主表決的真假,工程報價的高低,維修質量的好壞……等等是否應納入審核的范圍?都需要我們予以關注。審的太粗容易流于形式,審的太細容易自加責任,“度”的把握很難,應當在總結經驗的基礎上明確審核的性質、范圍、標準和程序,進一步細化《辦法》中的原則性規定,在便于實務操作的同時,最大限度地防控行政風險。


八、信息與信用的關系


一方面,信息化是維修資金管理工作的重要手段,維修資金代管部門應當在建立統一的維修資金信息管理系統的前提下,推進維修資金歸集、使用、核算、查詢和監督工作的信息化和網絡化,并建立維修資金信息公告制度,加大維修資金交存、支出、增值和結余等信息的公開力度,以增強政府代管和監管部門的公信力。


另一方面,維修資金信息是相關主體信用信息的重要組成部分,代管機構和監管部門應當充分利用移動互聯網、大數據和云計算等現代網絡信息技術,對業主、物業服務企業以及施工單位在維修資金交存、表決和使用過程中的信息進行收集、處理和分析,并以此為基礎建立相關市場主體的信用評價體系和“紅黑名單”制度,變被動為主動,創新以信用為核心的行政監管體制。


九、自律與他律的關系


維修資金代管模式具有鮮明的中國特色。從法理上說,代管機構與業主之間是代理與被代理的民事關系,相互之間權利義務應當通過合同來約定,但《辦法》賦予代管機構更多的行政色彩,淡化其民事主體的本來面目,進而使代管機構缺少了作為托管人的業主的外部約束。在缺乏他律的制度環境下,代管機構決策充滿隨意性和不確定性。


以維修資金專戶銀行的選擇、存儲方式和收益回報為例,銀行的選擇,全國目前只有8%的代管機構采用招投標方式選擇專戶銀行,74%采取協議方式,還有18%由地方政府指定專戶銀行;存款的方式,活期、定期、組合存款多種方式并存;資金的收益率,從活期、三個月、半年、一年存款利率到3%-5%的約定利率都有。低收益的沒有人追究,高收益的也沒有人獎勵,全憑代管機構的主觀自律和社會責任感。


去年北京市豐臺房管局維修資金騙取案是一起典型的監守自盜案件,為我們敲響了警鐘。在缺乏他律的情況下,代管機構如何自律很重要,但更重要的是盡快建立起一個公平合理的獎懲機制。 

十、近憂與遠慮的關系


《辦法》發布至今已超過十年,然而一直以來,關于維修資金制度的存廢之爭從未停止,近年來,具有更加深厚法律基礎和影響力的住房公積金制度都受到質疑,更不用說各方面基礎相對薄弱的維修資金制度了。盡管全國維修資金的歸集總額已超過6000億元,涉及到幾億城市居民的利益,96%以上的地級行政區建立了維修資金制度和機構,但制度的存廢和機構的存亡依然是我們的遠慮。解決遠慮最好的辦法是立法,但立法談何容易?稀缺立法資源的分配不是我們所能掌控的。


我們能夠做的,就是直面近憂。上面提到的都是近憂,如何解決近憂,需要全體從業人員的協同和努力,不斷探索和總結實踐中成熟的經驗和做法,適時轉化成普遍應用的規范和制度。應當相信,只要我們不妄自尊大,不妄自菲薄,不抱怨,不放棄,一步一個腳印地解決每一個問題,每年都有新的進步,我們就能夠不斷地改善維修資金工作的內外部環境,我們就能夠為遠慮的解決爭取必要的時間和空間



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